O texto a seguir tem o objetivo de reunir as informações acerca do tema, em breve resumo, para que todos os filiados possam ter a correta avaliação da situação atual, quais foram as principais ações da Direção Nacional, os atores mais relevantes e as perspectivas para o ano de 2021.
Retrospectiva
Fruto do acordo salarial de março de 2016 (Governo Dilma), ainda sob a gestão da Direção Nacional anterior, o Projeto de Lei 5864 foi enviado ao Congresso pelo Executivo em julho de 2016 e tramitou em comissão especial na Câmara, sob relatoria do deputado Welington Roberto (PL-PB). Após intenso debate, a comissão aprovou em novembro de 2016 relatório com graves prejuízos aos Auditores-Fiscais. Nesse período, foi marcante a posição contrária do Sindireceita em relação à parte não remuneratória contida no PL 5864 (prerrogativas dos Auditores-Fiscais), da Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal (Anfip) e de parte das Delegacias Sindicais do Sindifisco que votaram contra o acordo. Soma-se a esse contexto a omissão da administração da Receita Federal nas discussões ocorridas na Câmara, fato que já havia ocorrido na malfadada votação da PEC 443. O relatório da comissão nunca foi levado ao plenário da Câmara.
O bônus de eficiência foi implementado finalmente em janeiro de 2017, por meio da Medida Provisória 765/16, convertida, posteriormente, na Lei 13.464/17. Segundo a MP, até que fossem estabelecidos pelo Comitê Gestor os critérios para a mensuração da produtividade global da Receita Federal e fixado o índice de eficiência institucional, o bônus seria pago em valor fixo. A base de cálculo era composta por duas fontes integrantes do Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização (Fundaf): arrecadação de multas tributárias e aduaneiras; alienação de bens apreendidos.
No entanto, no fim da tramitação da MP, no plenário da Câmara, a base de cálculo do bônus foi retirada do texto. A administração da Receita Federal à época apresentou como solução a regulamentação por decreto, uma vez que o restante do texto legal foi preservado. Foi minutado um decreto, com parecer favorável da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, mas essa saída jamais se viabilizou.
A administração da Receita Federal à época acabou com o tempo abandonando por completo os compromissos relativos ao cumprimento do acordo salarial, que ficaram marcados pelas Cartas dos Administradores ameaçando entrega de cargos e pela máxima de que nenhum tratamento diferenciado entre Advocacia-Geral da União e Receita Federal do Brasil seria aceito.
Passaram o segundo semestre de 2017 e o ano inteiro de 2018, sem que nenhuma solução fosse apresentada ainda no Governo Temer.
DEN 2019-2021
Atuação no Poder Executivo
Foi nesse cenário que a atual Direção Nacional iniciou sua gestão, em janeiro de 2019, com um novo governo, um novo secretário (não Auditor), que manteve praticamente a mesma equipe de subsecretários.
O primeiro desafio foi convencer o novo secretário, Marcos Cintra, da justeza e da importância de dar cumprimento ao acordo salarial, tanto para os Auditores quanto para o atual governo, que precisa da Receita Federal para enfrentar a crise fiscal do país. É preciso reconhecer que o Auditor-Fiscal João Paulo Fachada, então subsecretário-geral, e alguns subsecretários contribuíram para isso, e em pouco tempo, mesmo com um secretário de fora da Casa, o tema passou a ser defendido pela administração internamente, no âmbito do Ministério da Economia.
Uma nova minuta de decreto foi escrita usando as bases da minuta anterior, que havia sido devolvida pela Casa Civil ao Ministério da Economia, adaptando-a às novas nomenclaturas da estrutura do atual governo. Por exemplo, a Lei 13.464 dispõe que o Comitê Gestor será composto por Casa Civil, Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento. A Fazenda passou a ser Economia, e o Planejamento foi incorporado à Economia, como uma Secretaria Especial.
Envolvimento do TCU
Em março de 2019, foi aberto um procedimento no Tribunal de Contas da União pelo ministro Bruno Dantas, com vistas a avaliar a regularidade do pagamento do bônus. O ministro cogitou a suspensão do bônus por medida cautelar, transformada em inspeção depois que foram prestados esclarecimentos pela Receita Federal, pelo Ministério da Economia e pelo Sindifisco Nacional.
Em um primeiro momento, houve um lado positivo, pois o TCU acabou fomentando, dentro da Economia, a necessidade de regulamentação do bônus, para que este se torne variável, conforme previsto em lei. A lei previu o pagamento fixo do bônus de forma provisória, até que fosse definida, pelo Comitê Gestor, a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixado o Índice de Eficiência Institucional. O Comitê Gestor deveria ter sido criado por ato do Executivo desde março de 2017.
No âmbito do Ministério da Economia, a Direção Nacional promoveu diversas reuniões, com o objetivo de remover inúmeros obstáculos trazidos por outras secretarias, destacadamente pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), dentro da Secretaria Especial de Fazenda, e também pela Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, sucedânea do Ministério do Planejamento.
Nesse ínterim, a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) do TCU apresentou um relatório mais aprofundado sobre o caso, segundo o qual haveria descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao criar uma nova “despesa” sem aumentar tributos ou cortar gastos, além de apontar inconstitucionalidades na Lei 13.464, que criou o bônus de eficiência.
Em uma reunião realizada pela Direção Nacional com o ministro Bruno Dantas, ficou evidenciado que outras questões envolvendo a relação TCU x RFB estavam indiretamente influenciando o rumo das apurações a respeito do bônus. A principal questão de fundo envolvia uma disputa histórica em torno da não permissão, pela Receita Federal, em razão do sigilo fiscal dos dados sob sua guarda, de que o TCU auditasse dados e informações que, no entender do TCU, eram relevantes para a apuração das contas do governo. Essa questão acabou sendo definida posteriormente pelo Decreto nº 10.209, em janeiro de 2020.
Em julho de 2019, com o intuito de demonstrar boa vontade com o TCU, e provavelmente considerando que o ministro Bruno Dantas também era o relator das contas da Presidência (contas gerais do governo), o Ministério da Economia enviou-lhe a minuta de decreto de regulamentação do bônus de eficiência, para demonstrar que as principais questões apontadas pela Corte de Contas estariam saneadas no decreto.
A minuta prevê como base de cálculo o valor correspondente a 25% do Fundaf, excluindo-se as multas tributárias e aduaneiras e as taxas Siscomex. O montante resultante corresponde ao valor do que seria o bônus com base nas fontes de receita originais, contidas no PL 5864 e na MP 765. De acordo com essa minuta, o valor global do bônus teria sua primeira avaliação em abril de 2020, relativamente ao 1º trimestre, e seria devido a partir de maio de 2020.
Entretanto, em agosto de 2019, o relatório do ministro Bruno Dantas foi aprovado pelo pleno do TCU, no sentido de:
“Determinar ao Ministério da Economia e à Casa Civil, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, bem como nas alíneas “c” e “d”, do inciso I, do art. 3º, e no inciso II do art. 31, todos da Lei 13.844/2019, no inciso X do art. 37, § 1º, do art. 169, e art. 113, do ADCT, todos da CF/1988, e arts. 15, 16, 17 e 21 da Lei Complementar 101/2000, que se abstenham de implementar a remuneração variável a título de pagamento de Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho até que sobrevenha lei formal, estabelecendo a composição das bases de cálculo a que se referem o § 4º do art. 6º e o § 4º do art. 16, ambos da Lei 13.464/2017;” (grifos nossos)
Além desse ponto, o TCU elencou outros itens relativos a descumprimento de normas orçamentárias. Com essa decisão do TCU, que não apenas recomendou, como é costumeiro, mas determinou aos ministros da Economia e da Casa Civil que se abstenham de implementar o bônus variável, a saída encontrada foi recorrer da decisão. Cogitou-se a edição de uma Medida Provisória para atender o TCU quanto à definição da base de cálculo, mas a falta de uma base parlamentar pró governo e o histórico de algumas lideranças contra os pleitos dos Auditores-Fiscais tornariam essa opção extremamente perigosa, com risco inclusive de piorar a situação.
O pedido de reexame foi interposto pela União em setembro de 2019, por intermédio da Advocacia-Geral da União, que defendeu a posição do Ministério da Economia, de que a definição da base de cálculo do valor global do bônus poderia ocorrer por meio de decreto do Poder Executivo, haja vista que a Lei Orçamentária conterá a fixação da despesa para o pagamento do bônus.
Ação paralela do Sindifisco no Congresso Nacional
A partir desse momento, preocupada que a análise do recurso pudesse demorar demasiadamente, a Direção Nacional investiu na tentativa de alteração legal, por meio de emenda na MP 899, com objetivo de atender as principais queixas do TCU: exclusão das multas no cômputo da base de cálculo do bônus; definição de um teto (percentual máximo) em relação ao vencimento básico; incidência da contribuição previdenciária. Além desses pontos levantados pelo TCU, a emenda propunha revogar a “escadinha do bônus”, com o objetivo de recuperar a paridade entre ativos e aposentados.
Enquanto isso no TCU…
Somente no fim de janeiro de 2020 foi definido, por sorteio, o ministro Vital do Rêgo como relator do recurso apresentado pela AGU junto ao TCU.
De imediato, em fevereiro de 2020, a Direção Nacional reuniu-se com o ministro Vital do Rêgo para defender a possibilidade de regulamentação por decreto e pedir celeridade para análise do recurso. Reuniões no mesmo sentido foram feitas também pelo Sindireceita e pela administração da RFB. O ministro encaminhou o processo à Secretaria de Recursos (Serur) do TCU, para análise do pedido de reconsideração.
Enquanto isso no Congresso…
Em março de 2020, como já é de conhecimento dos filiados, a Câmara dos Deputados aprovou a emenda na MP 899, exceto quanto à revogação da “escadinha do bônus”, que não contou com apoio nem do governo nem das lideranças dos partidos. Contudo, o texto foi retirado pelo Senado. Esse momento coincidiu com a deflagração da pandemia do coronavírus no Brasil, fechamento do Congresso Nacional, e uma série de ataques de parte da imprensa, de agentes políticos e da sociedade contra os servidores públicos em geral, com graves riscos de corte de salários e de outros prejuízos.
De volta ao TCU…
Somente em agosto de 2020 o relatório da Serur foi juntado ao processo, com a seguinte proposta de encaminhamento:
“Conhecer do recurso interposto pela União, por meio da Advocacia-Geral da União; e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para, em substituição à determinação contida no item 9.3 do acórdão recorrido, recomendar ao Ministério da Economia e à Casa Civil, com fundamento nas alíneas “c” e “d” do inciso I do art. 3º; e no inciso II do art. 31, todos da Lei 13.844/2019, bem como no inciso X do artigo 37 da Constituição Federal, que se abstenham de implementar a remuneração variável a título de pagamento de Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho até que sobrevenha lei formal, estabelecendo a composição das bases de cálculo a que se referem o § 4º do art. 6º e o § 4º do art. 16, ambos da Lei 13.464/2017.”
De imediato, a Direção Nacional reuniu-se com a administração da Receita Federal e, de forma virtual, com a assessoria do ministro Vital do Rêgo, na busca da maior celeridade possível para o julgamento do recurso. No relatório da Serur, há uma pesada crítica à decisão recorrida, adotada pelo pleno do TCU:
“Em que pese se refira ao Ministério da Economia e à Casa Civil, por certo, a determinação se direciona, em primeira medida, ao Presidente da República, em acintoso controle de constitucionalidade preventivo pelo TCU. Apesar de salutar a intenção de proteção prévia das contas públicas, nesse caso específico, a forma de controle encontrada pela Corte não encontra guarida na Constituição Federal.”
Embora a Serur não proponha o acolhimento pleno do recurso, a alteração de DETERMINAÇÃO para RECOMENDAÇÃO representa um avanço fundamental, pois possibilita que o Ministério da Economia edite o decreto. Isso se a proposta for acolhida pelo ministro Vital do Rêgo e ainda pelo pleno do TCU.
Em setembro de 2020, o ministro Vital do Rêgo encaminhou o processo para parecer do Ministério Público de Contas. Ainda no mês de setembro, a Direção Nacional reuniu-se com o procurador do MP de Contas responsável pelo parecer, procurador Marinus Marsico, de forma virtual, haja vista que o TCU desde o início da pandemia manteve-se fechado para agendamentos externos. Não obstante a Direção Nacional venha insistido semanalmente com o gabinete do procurador, o parecer ainda não tem prazo definido para ser juntado ao processo.
ADI 6562 – STF
Ainda em setembro de 2020, surgiu uma outra situação: a Ação Direta de Inconstitucionalidade 6562, proposta pelo procurador-geral da República, na qual questiona a constitucionalidade da Lei 13.464/17, que instituiu o bônus de eficiência. Essa ADI foi proposta em razão de uma representação do TCU, feita em 2019. A inicial da Procuradoria-Geral da República apontou como inconstitucional o recebimento do bônus juntamente com subsídio. A ADI foi distribuída ao ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes, que negou a cautelar e decidiu adotar o rito sumário com base no artigo 12 da Lei 9.868/99, para depois submeter o processo diretamente ao Tribunal. O Sindifisco Nacional foi aceito como amicus curiae.
Prestaram informações a Câmara, o Senado, a Presidência da República e depois foram ouvidos o advogado-geral da União e novamente o procurador-geral da República. As informações prestadas foram todas pela constitucionalidade da Lei 13.464. Foi esclarecido ao PGR que os cargos em tela não recebem por subsídio, mas por vencimento básico. Depois das informações, o PGR mudou sua argumentação, disse que a ADI permite a chamada “causa de pedir aberta”, de forma que o STF pode analisar e decidir pela inconstitucionalidade por outros motivos. Argumentou o PGR que a Lei não poderia atribuir a definição do valor de parcela remuneratória, por ato do Poder Executivo, a um Comitê Gestor, questionando, portanto, o bônus variável, o que tornou o objeto da ADI muito próximo do objeto de discussão no TCU.
A ADI 6562 pode afetar o trâmite do recurso no TCU, se o ministro relator entender que a causa está judicializada, aos cuidados do STF. Isso poderia gerar o sobrestamento do processo, que ficaria, em tese, aguardando o deslinde da ADI 6562.
Breve Análise
A despeito de todas as situações narradas e dos desafios adicionais que a crise do coronavírus trouxe no curso das ações realizadas pela Direção Nacional no ano de 2020, o fato é que podemos estar finalmente próximos de um desfecho nessa longa caminhada para a regulamentação do bônus de eficiência. A depender do parecer do MP de Contas e do voto do ministro relator, há boas chances de que o TCU reveja sua posição. Embora essa reversão seja condição necessária, ela não é suficiente para a regulamentação via decreto.
A administração da Receita Federal precisa exercer seu papel essencial na condução desse processo, pela sua capacidade de influência interna no âmbito da Economia, como órgão responsável pela quase totalidade da arrecadação federal. Desde a solução do impasse no TCU até a efetiva publicação do Decreto, o secretário precisa efetivamente atuar em prol da valorização do órgão, lembrando que não há órgão valorizado sem que as autoridades do órgão sejam valorizadas. Caberá a todos os Auditores-Fiscais, sob a liderança do Sindifisco Nacional, cobrar de forma contundente o – ainda que tardio – cumprimento do acordo salarial firmado com o governo brasileiro. É verdade que a administração da Receita Federal não assina o decreto, mas tem que mostrar de forma inequívoca seu empenho para que tenhamos o decreto editado o quanto antes, ainda que para efeitos financeiros em 2022.
Outras possibilidades de reajuste remuneratório, como a alteração do formato para subsídio, não terão, ao que tudo indica, espaço de discussão nenhum no ano de 2021, pois dependeriam de iniciativa do Executivo no envio de um PL ou MP e da concordância do Congresso Nacional. A Direção Nacional entende ser possível rediscutir o formato remuneratório com o governo, quando houver um contexto de negociação mais ampla, envolvendo outras categorias. De forma isolada, em meio a uma das maiores crises fiscais da história, há que se considerar o efeito propagador de qualquer nova demanda remuneratória levada ao Congresso nesse momento.
De acordo com a Lei Complementar 173, no último ano de governo (2022), não poderá ser dado reajuste para período do governo seguinte. Ou seja: a última janela de oportunidade será o ano de 2021, para efeito em 2022. Depois disso, somente em 2023, com efeito para 2024.
Nesse contexto, é imprescindível que os Auditores Fiscais estejam unidos em torno desse objetivo, com a clareza de que não há, no curto prazo, outro caminho viável. É preciso ter consciência de que demonstrar externamente divergências a respeito do formato remuneratório, nesse momento, nos enfraquece e torna mais difícil o alcance dos nossos objetivos. Nenhum governo, por questões políticas, se interessa em atender os pleitos de uma Classe dividida.
Aos aposentados
A regulamentação do bônus (por decreto) não corrige a “escadinha do bônus”, que demanda alteração legislativa. Por isso, vamos continuar lutando no Congresso Nacional e no Judiciário para corrigir essa inconstitucional injustiça com os aposentados. Uma vez regulamentado o bônus e definido o montante global na Lei Orçamentária para o ano seguinte, o fim da escadinha não trará nenhuma despesa adicional ao governo, apenas vai alterar a forma como o montante será dividido entre nós, ativos e aposentados. Isso certamente facilitaria muito a aprovação do fim da “escadinha” no Parlamento. Mas até lá, cabe à Direção Nacional buscar o caminho que traga benefícios a todos, ainda que não seja de forma igualitária, como sempre defendemos. A título de comparação, hoje, os aposentados da AGU estão recebendo honorários acima do valor do bônus dos Auditores-Fiscais ativos.
Fonte: Jornalismo DEN
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